'We drukken alle partijen met de neus op de feiten'

Rondetafelgesprek Nationaal Rapporteurs Mensenhandel
‘We drukken alle partijen met de neus op de feiten’

Voor de eerste Nationaal Rapporteur, aangesteld in 2000, lag de focus nog op mensenhandel, later werd ‘en seksueel geweld tegen kinderen’ aan de functienaam toegevoegd. Welke ontwikkelingen maakten dat nodig? En wat werd er de afgelopen decennia bereikt? Een uniek gesprek met de drie opeenvolgende Nationaal Rapporteurs.

Toen Dien Korvinus eind 1999 de vraag kreeg of ze de eerste Nationaal Rapporteur Mensenhandel wilde worden, aarzelde ze even. Was het niet beter als er een mannelijke rapporteur kwam? Bestrijding van mensenhandel was toen nog een kwestie waar vooral vrouwen zich voor inzetten. Korvinus: ‘De aanstelling van een man als rapporteur had een signaal kunnen zijn dat het om een zaak van algemeen maatschappelijk belang ging.’ Toch zei ze ja, met overtuiging. Als advocaat-generaal had ze enkele mensenhandel-zaken behandeld, voornamelijk in de illegale prostitutie. ‘Ik wilde mijn steentje bijdrage aan het aanpakken van die mensonterende handel in meisjes en jongens, de meeste uit arme landen,’ vertelt ze.

Ze zou de functie zes jaar bekleden. Waar ze achteraf het meest trots op is? ‘Dat politie en justitie mede door onze rapporten veel meer gingen investeren in de bestrijding van mensenhandel. We lieten zien dat mensenhandel een lucratieve vorm van georganiseerde, vaak grensoverschrijdende criminaliteit is, vergelijkbaar met de internationale drugshandel.’

Als je de daders niet oppakt, ben je alleen maar aan het redderen


Ook slaagde Korvinus erin een brug te slaan tussen aan de ene kant het opsporings- en vervolgingsapparaat en aan de andere kant de hulpverlening. In het begin waren sommige hulpverleners huiverig voor haar strafrechtelijke aanpak, omdat slachtoffers kans liepen als getuigen in een strafproces te moeten optreden. ‘Maar als je de daders niet oppakt, ben je alleen maar aan het redderen,’ vond Korvinus. ‘Je moet zorgen dat de kraan zoveel mogelijk wordt dichtgedraaid. Beide sporen verdienen aandacht: hulpverlening én vervolging.’

Vuist op tafel
Het idee van een speciale rapporteur mensenhandel was ontstaan tijdens een Europese conferentie in 1997. Alle Europese ministers van Justitie en van Emancipatie beloofden een rapporteur aan te stellen om de uitwassen van mensenhandel beter aan te pakken. Nederland gaf daar als eerste land in 2000 gevolg aan: de Nationaal Rapporteur Mensenhandel werd aangesteld door de regering, maar kreeg een onafhankelijke positie. Korvinus bracht met een klein eigen onderzoeksteam de aard en omvang van mensenhandel in kaart en deed aanbevelingen voor de aanpak.
Corinne Dettmeijer volgde Korvinus in 2006 op en bleef aan tot 2017. ‘Ik ben erg bezig geweest met bewustwording over de aard en omvang van mensenhandel,’ vertelt de voormalig kinderrechter. Tijdens het sollicitatiegesprek vroeg een van de leden van de sollicitatiecommissie: ‘Maar waarvoor slaat u nou met de vuist op tafel?’ ‘Voor slachtoffers van loverboys,’ antwoordde Dettmeijer. Als kinderrechter had ze regelmatig te maken gehad met praktijken van loverboys. De vragensteller was Herman Bolhaar, toen nog hoofdofficier van justitie in Amsterdam en daarna jarenlang baas van het Openbaar Ministerie. In 2018 zou hij Dettmeijer zelf opvolgen als rapporteur.

Inmiddels wordt met spanning uitgekeken naar de rapporten van de rapporteur

‘Mevrouw, wie zit er eigenlijk op uw rapport te wachten?,’ vroeg de persvoorlichter van Justitie, toen Dettmeijer haar eerste rapport afleverde. Dit gaat me nooit meer gebeuren, nam ze zich voor. Ze investeerde in eigen communicatie en voorlichting. Het mandaat van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel werd uitgebreid met het mandaat ‘seksueel geweld tegen kinderen’ en er kwamen meer onderzoekers. Ook zorgde Dettmeijer ervoor dat de Nationaal Rapporteur een wettelijke basis kreeg. Eind 2013 werd de wet, die de onafhankelijke positie vastlegde en beschermde, met brede steun aangenomen in het parlement. ‘Inmiddels wordt met spanning uitgekeken naar de rapporten van de rapporteur,’ lacht ze.

Met haar gedegen rapportages ̶ ze produceerde er achttien in twaalf jaar tijd ̶ wist Dettmeijer de aandacht van politiek, rechterlijke macht en maatschappelijke organisaties te vestigen op misstanden die schrijnend zijn en zich vaak in het verborgene afspelen. Dettmeijer: ‘Van een jeugdige winkeldief is niet altijd duidelijk dat hij onder dwang van een bende handelt. Slachtoffers van mensenhandel houden vaak hun mond. Ze worden bang gemaakt of voelen zich verbonden met de dader door een vermeende liefdesrelatie. Juist omdat deze praktijken zo onzichtbaar zijn, is bewustwording over de aard van het probleem zo belangrijk.’
Mensenhandel zie je alleen als je er goed naar zoekt, beaamt Herman Bolhaar, de huidige rapporteur. ‘Als je je ogen ervoor sluit, ben je als overheid ook nog eens goedkoper uit en sneller klaar. Juist daarom zijn onze onderzoeken en monitors zo belangrijk: ze drukken alle partijen met de neus op de feiten.’

Meer veroordelingen, betere opvang
De verontrustende cijfers en inzichten die de rapporteurs jaar na jaar boven water wisten te halen, hebben ongetwijfeld bijgedragen aan de verzwaring van de strafmaat voor mensenhandel. Ook heeft de Nationaal Rapporteur aanbevelingen gedaan om gespecialiseerde rechters en officieren van justitie op te leiden op het gebied van mensenhandel, wat mede zorgde voor meer opsporingsonderzoeken en uiteindelijk ook meer veroordelingen.

Er was nauwelijks aandacht voor de ronselpraktijken van loverboys

En de opvang van minderjarige slachtoffers verbeterde. Dettmeijer: ‘Slachtoffers van loverboys werden in de Nederlandse jeugdzorg lange tijd gezien als “meisjes met loverboyproblematiek”. Ik heb me zelden zo boos gemaakt! Je zegt toch ook niet: wij helpen meisjes die bestolen zijn met diefstalproblematiek? Er was nauwelijks aandacht voor hun positie als slachtoffer en voor de ronselpraktijken van loverboys. Uiteindelijk is er gelukkig speciale opvang voor deze meisjes gekomen.’ Ook voor andere slachtoffers van mensenhandel kwam er, op aandringen van de rapporteur, aparte opvang.
Steeds nieuwe feiten boven water halen is belangrijk, maar behoud van al opgebouwde kennis verdient minstens zoveel aandacht, benadrukt Bolhaar: ‘De kennis die er was, lekt weg als we niet oppassen.’ Dat gebeurde bijvoorbeeld na de reorganisatie van de politie vanaf 2013: politieagenten die zich hadden gespecialiseerd in mensenhandel kwamen op andere plekken terecht.

Veel kritiek
In 2009 besloot de minister van Justitie en Veiligheid om het taakgebied van de Nationaal Rapporteur uit te breiden met kinderpornografie. In 2011 verscheen de eerste – en laatste – rapportage over kinderpornografie. ‘Enkel rapporteren over kinderporno vond ik niet logisch,’ zegt Dettmeijer. ‘Het aanpakken van kinderporno kan alleen effectief zijn als je ook inzet op bestrijding van seksueel geweld tegen kinderen in brede zin.’ De minister nam haar aanbeveling over. Met ingang van 2012 werd de taak van de Nationaal Rapporteur mensenhandel uitgebreid met seksueel geweld tegen kinderen (inclusief kinderpornografie).
Op het eerste rapport over seksueel geweld tegen kinderen, dat in 2013 verscheen, kwam veel kritiek. In dat rapport stond dat 1 op de 3 meisjes en 1 op de 5 jongens voor het 18e jaar slachtoffer wordt van seksueel geweld. ‘Die rapporteur noemt alles maar seksueel geweld,’ was het commentaar. Dettmeijer schudt haar hoofd. ‘Onze cijfers zijn gebaseerd op wat de wetgever als strafbaar seksueel gedrag heeft omschreven. Natuurlijk zijn er gradaties. Een aanranding kan bijna zover gaan als verkrachting, maar het kan ook het aanraken van de borsten zijn. Wat telt is dat het allebei strafbaar gedrag is.’

Een effectieve aanpak kan alleen slagen als je op alle terreinen actief bent


‘Seksueel geweld tegen kinderen is een ingewikkeld en wijdverbreid probleem,’ zegt Bolhaar. ‘Als je het hebt meegemaakt, is dat een voorbode voor een hele hoop ellende en ontwrichting in de rest van je leven. Er ligt een enorme uitdaging om er zo vroeg mogelijk bij te zijn.’ Het probleem in kaart brengen is de basis van een goede aanpak, vindt hij.
Van de Nederlandse minderjarige slachtoffers van seksuele uitbuiting is maar zo’n 2 tot 3 procent in beeld bij professionals. ‘Dramatisch! Optimale informatie over de aard en omvang van het probleem op internationaal, landelijk en lokaal niveau is nodig om zicht op het probleem en de aanpak te krijgen – we hebben daarvoor de samenwerking met het Centraal Bureau voor de Statistiek gezocht. Je hebt het over preventie, hulpverlening aan slachtoffers, opsporing en vervolging van daders en het voorkomen van herhaling. Een effectieve aanpak kan alleen slagen als je op al die terreinen actief bent.’

Groot netwerk
De integrale aanpak van seksueel geweld, maar ook van mensenhandel is in de loop der tijd een steeds belangrijker onderdeel van het werk van de rapporteur geworden. Bolhaar: ‘Ik geloof in de netwerkbenadering. We kunnen alleen stappen zetten als we een sluitend netwerk hebben van mensen die vanuit allerlei sectoren met elkaar samenwerken. Als rapporteur kan ik daar een cruciale rol in spelen. Door mensen bij elkaar te brengen en ze te prikkelen. En waar nodig op tafel te slaan: kom in actie!’
‘Dat netwerken is jou op het lijf geschreven,’ zegt Dettmeijer tegen Bolhaar. ‘Als voormalig baas van het OM heb je een gigantisch netwerk binnen en buiten de departementen. Jij hebt al die telefoonnummers op zak.’ Bolhaar lacht een beetje ongemakkelijk. ‘Dat is handig, maar ik sta op de schouders van mijn voorgangers. De kennis die jij en Dien Korvinus in al die jaren hebben opgebouwd, is onmisbaar bij mijn werk.’
Herman Bolhaar: ‘Gemeenten zijn de spil in de bestrijding van mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen’
Vorig jaar is Bolhaar langs geweest bij een grote onderwijskoepel, een paar VO- en MBO-scholen en bij de Inspectie van het Onderwijs. ‘We hebben factsheets over seksueel misbruik ontwikkeld en krijgen allerlei signalen van scholen die aan de slag willen met voorlichting en preventie. Het is een lange weg, maar er komt wel iets in beweging.’
Ook steekt Bolhaar veel energie in contacten met gemeenten. ‘Zij zijn de spil in de bestrijding van mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen, daar heeft mijn voorganger hen al op gewezen. Een toenemend aantal gemeenten komt met de vraag waar ze op moeten letten om deze problemen aan te pakken. Dat is winst, want voorheen dachten veel gemeenten dat mensenhandel binnen hun grenzen niet voorkwam.’

Lange adem
Wat merken professionals uit het onderwijs, de kinderopvang en de jeugdgezondheidszorg van Bolhaars aanpak? ‘We hebben elkaar nodig,’ zegt hij. ‘De meeste professionals hebben het hart op de goede plek en willen iets doen tegen mensenhandel en geweld tegen kinderen. Wij kunnen ze helpen door duidelijk te maken naar wie ze kunnen doorverwijzen. En we willen ook van hen horen hoe we ze vooruit kunnen helpen om iets tegen mensenhandel en seksueel geweld te ondernemen.’ Zelf probeert hij zo min mogelijk tijd achter zijn bureau door te brengen en zoveel mogelijk in het veld te zijn. ‘Als organisaties mij vragen om langs te komen, doe ik dat.’
Dien Korvinus, de eerste rapporteur, volgt zijn activiteiten met grote belangstelling. ‘Mijn aanstelling was aanvankelijk bedoeld voor vier jaar. Ik ben heel blij dat de functie van rapporteur nog steeds bestaat, want de aanpak van dit complexe probleem vraagt een lange adem.’


Evolutie van ‘mensenhandel
De term mensenhandel werd aanvankelijk in de Nederlandse wetgeving nog uitsluitend gebruikt voor exploitatie van gedwongen prostitutie. De politie had bestrijding van mensenhandel ondergebracht bij de afdeling Zeden. De onderzoeken van de Nationaal Rapporteur richtten zich toen ook vooral op vrouwen en minderjarigen die onvrijwillig in de prostitutie waren beland. De hulpverlening sprak meestal over ‘vrouwenhandel’. Maar in het VN-Mensenhandelprotocol, dat Nederland in 2000 ondertekende, werd gesproken van een brede definitie. Uitbuiting van mensen voor het gewin van de dader in allerlei sectoren werd gedefinieerd als mensenhandel: zoals kinderarbeid, excessen in huishoudelijke dienstverlening, landbouw en vleesindustrie. Op aandringen van de Nationaal Rapporteur werd de Nederlandse regelgeving in 2005 in overeenstemming gebracht met die internationaal aanvaarde definitie.